28 апреля 2009 года в г. Алматы Главы государств (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) изъявили желание к совершенствованию организационной структуры и договорно-правовой базы МФСА с целью повышения эффективности его деятельности и более активного взаимодействия с финансовыми институтами и донорами, [1].
Во исполнение данного заявления Исполнительным Комитетом МФСА был разработан «План мероприятий по реализации положений Совместного заявления Глав государств-учредителей МФСА от 28 апреля 2009 года» утвержденного 3 декабря 2009 г на заседании Правления МФСА.
Основными направлениями утвержденного Плана являются:
- I. Институциональное усиление и совершенствование организационной структуры и правовой базы МФСА;
- II. Активизация деятельности МФСА и сотрудничества со структурами ООН и международными организациями;
III. Выработка взаимоприемлемого механизма по комплексному использованию водных ресурсов и охране окружающей среды в Центральной Азии и разработка ПБАМ-3.
В целях реализации принятого Плана мероприятий между Исполкомом МФСА и Европейской экономической комиссией ООН при поддержке Немецкого общества Технического Сотрудничества Германии – (GTZ) осуществляется проект «Региональный диалог и сотрудничество по управлению водными ресурсами», [1, 2, 3] по следующим основным компонентам:
Компонент 1 – исследование эффективности работы региональных институтов и институтов по управлению водными ресурсами;
Компонент 2 – исследование правовых основ регионального сотрудничества;
Компонент 3 — подготовка к разработке «Программы действий по оказанию помощи странам бассейна Аральского моря на период 2011-2015 годы» (ПБАМ-3).
На сегодняшний день проведен обзор существующей системы региональных организаций и международно-правовой базы сотрудничества. В нем приняли участие национальные эксперты, эксперты от региональных организаций и международные эксперты. Эффективность существующей организационной структуры и правовых рамок сотрудничества, а также пути их совершенствования обсуждались на первом заседании Рабочей группы по совершенствованию организационной структуры и договорно-правовой базы и разработке ПБАМ-3, 10-11 декабря 2009 года в г. Алматы, [1].
Во второй декаде февраля 2010г ИК МФСА представил Правительствам стран Центральной Азии сведенный международными экспертами Дискуссионный документ (ДисД) национальных и региональных экспертов.
Данный документ, равно как и весь проект «Региональный диалог и сотрудничество по управлению водными ресурсами», касается исключительно вопросов улучшения институциональных рамок сотрудничества и не затрагивают вопросы распределения водных ресурсов и водопользования.
В ДисД предлагается рассмотреть два возможных подхода к совершенствованию регионального механизма сотрудничества в рамках МФСА:
А) Совершенствование существующей структуры регионального механизма сотрудничества;
Б) Создание на основе существующих структур сотрудничества новой региональной организации.
Проанализировав ДисД, подготовленный международными экспертами, члены Исполкома МФСА от Республики Казахстан считают, было бы целесообразным добиваться совершенствования структуры МФСА по подходу (Б) с образованием новой региональной организации по Версии 3 (Организация по Сотрудничеству в бассейне Аральского моря (ОСБАМ) вместо МФСА). Однако, учитывая позицию Республики Узбекистан, которым отвергаются предложения, направленные на совершенствование и реформирование организационной структуры и договорно-правовой базы МФСА, более целесообразно поддержать подход (А) с совершенствованием существующего механизма регионального сотрудничества. При этом к кардинальному подходу (Б) по Версии 3 идти постепенно и поэтапно с учетом складывающейся обстановки, [1].
Предлагаемый подход (А) к совершенствованию организационной структуры сотрудничества, функционирующей под эгидой МФСА, предусматривает оставить без каких-либо кардинальных изменений существующий механизм с входящими в него организациями и их структурными подразделениями, в то же время, сосредоточившись на следующих аспектах:
- уточнение и разграничение сфер ответственности центральных органов МФСА и региональных комиссий, Межгосударственной Координационной Водохозяйственной Комиссией (МКВК) и Межгосударственной Комиссией по Устойчивому Развитию (МКУР);
- уточнение мандатов и кругов ведения каждого регионального органа и региональных комиссий;
- усиление координирующей роли центральных органов МФСА — Правления и Исполкома — и установление порядка отчетности и взаимодействия между ними и региональными комиссиями;
- развитие сотрудничества между МКВК и МКУР;
- улучшение распределения между странами-членами мест расположения региональных органов и их структурных подразделений;
- введение международной ротации руководителей региональных органов и их структурных подразделений;
- интернационализация персонала (профессиональных сотрудников) секретариатов региональных органов, научно-исследовательских и учебных центров и других региональных и бассейновых учреждений;
- упорядочение координации и взаимодействия среди министерств и ведомств, участвующих в сотрудничестве в рамках МФСА в каждой из стран-членов;
- упорядочение финансирования содержания и деятельности всей системы МФСА из национальных источников;
- улучшение координации связей с международными организациями и донорами;
- улучшение прозрачности в распределении и использовании поддержки, получаемой от международного сообщества.
Совет глав государств региона мог бы продолжать действовать как директивный орган организации. Этот орган может встречаться по мере необходимости, например, раз в год или в два года, для того чтобы оценить общие итоги работы МФСА за истекший период и определить генеральные направления деятельности организации на следующий период. Весьма желательно, однако, было бы установить четкую периодичность встреч Совета и по возможности увязывать эти встречи с крупными мероприятиями или событиями в деятельности Фонда, например, с утверждением долгосрочной программы действий в бассейне Аральского моря (ПБАМ).
В период между встречами Совета общее директивное руководство деятельностью Фонда продолжил бы осуществлять Президент МФСА, который бы избирался на ротационной основе на каждой очередной встрече глав государств.
Предлагается рассмотреть возможность освободить Президента Фонда от выполнения некоторых функций административного плана, которые были вменены ему при создании Фонда в начале 1990-х годов, когда в странах-членах еще не были отработаны процедуры участия в региональном сотрудничестве. Однако сейчас, когда во всех стран региона существует развитая нормативно-правовая база для участия в международном сотрудничестве и отработаны соответствующие процедуры, было бы разумно и своевременно передать Правлению Фонда больше полномочий в руководстве деятельностью организации. Предполагается, что Президент МФСА не выполнял бы, например, такие функции как утверждение ежегодных планов работ организации, согласование бюджета центральных органов или назначение Председателя Исполкома МФСА, которые могут быть переданы в ведение Правления Фонда.
В сферу компетенции центральных органов Фонда, Правления и Исполкома, могли бы быть включены вопросы комплексного использования водных ресурсов, включая водоснабжение для населения, промышленности и орошаемого земледелия, гидроэнергетику, а также проблемы окружающей среды и устойчивого развития. Это дало бы им возможность осуществлять координацию деятельности и регулировать взаимодействие МКВК и МКУР в их областях интересов.
Правление МФСА стало бы высшим органом для принятия решений в отношении деятельности и региональных комиссий – МКВК и МКУР. Отчеты этих комиссий, также как и их программы работ, и те части их бюджетов, которые финансируются за счет национальных взносов в МФСА, будут ежегодно рассматриваться, и утверждаться Правлением. Ожидается, что все страны-члены будут назначать членами Правления своих представителей в ранге заместителя премьер-министра, что также должно быть закреплено в новом институциональном договоре.
Значение Правления МФСА в управлении сотрудничеством в бассейне Аральского моря возросло бы и в связи с тем, что ему были бы переданы некоторые функции Президента МФСА, о чем говорится в предыдущем разделе. В частности, ожидается, что Правление, как коллегиальный орган, назначал бы Председателя Исполкома, главное исполнительное лицо Фонда.
В то же время, возникает вопрос о Председателе Правления, который должен осуществлять руководство организацией между встречами Правления. Здесь могут быть рассмотрены два варианта. Первый, продолжать нынешнюю практику и сохранять пост Председателя Правления за Президентом МФСА, или, второй вариант, выбирать на этот пост поочередно одного из членов Правления. Второй вариант выглядит предпочтительнее, т.к. в этом случае Председатель будет участвовать во встречах Правления и будет иметь больше возможностей для выполнения своих обязанностей по руководству Фондом. Однако при ротации поста Председателя могут возникнуть сложности в том случае, если кто-то из членов Правления будет на должностном уровне ниже, чем заместитель премьер-министра, что может повлиять на эффективность его работы на посту руководителя Фонда. Во избежание такой ситуации, усовершенствованный механизм должен четко закреплять, что членами Правления назначаются представители стран в ранге заместителя премьер-министра.
Исполнительный комитет МФСА, т.е. исполнительный орган организации и ее секретариат, в настоящее время перемещается после избрания нового Президента Фонда в страну его пребывания и аппарат этого органа целиком обновляется. С некоторых пор выдвигаются предложения о том, чтобы Исполком находился постоянно в одной из стран-членов, независимо от того, Президент какой страны избран Президентом Фонда. Эта идея заслуживает внимательного изучения и рассмотрения, поскольку почти каждая международная организация располагает свою штаб-квартиру с секретариатом, обеспечивающим ей административную и техническую поддержку, на постоянной основе на территории одной из своих стран-членов.
Исполнительный комитет МФСА будет проводить в жизнь решения Правления, касающиеся как центральных органов организации, так и региональных комиссий. Он также будет рассматривать с целью предварительного одобрения проекты отчетов, программ работ и бюджетов МКВК и МКУР для последующего направления этих документов на рассмотрение Правления МФСА. Исполкому МФСА может быть также вменено в обязанность подготавливать для публикации ежегодный сводный отчет о работе, проделанной всеми организациями, действующими под эгидой МФСА, с включением детальной информации о полученных ими за отчетный период средствах, как от стран-членов, так и от международных организаций и доноров. Такие отчеты будут подготавливаться, прежде всего, на основе годовых отчетов региональных комиссий.
Для выполнения этих задач Исполком, как постоянный исполнительный орган организации, должен обладать более значительными полномочиями по сравнению с теми, что он имеет сейчас. Кроме того, штат Исполкома должен быть увеличен и качественно подобран так, чтобы этот исполнительный орган мог эффективно взаимодействовать как с имеющими дело с МФСА национальными организациями и ведомствами в странах-членах, так и с региональными комиссиями.
В этой связи возникает необходимость определить статус, полномочия и обязанности членов Исполкома, назначаемых странами. До сих пор их положение в Исполкоме не определяется никакими документами, что ведет иногда к осложнениям в работе Исполкома. С одной стороны, члены Исполкома рассматриваются как постоянные представители своих стран при МФСА, т.е. находятся в том же статусе, что и постоянные представители стран при ООН или других международных организациях. В этом случае, их роль должна ограничиваться лишь обеспечением связи МФСА с правительствами своих стран, наблюдением за тем, чтобы соблюдались интересы своих стран в деятельности МФСА, и они должны находиться на таком же полном содержании своих правительств, как и сотрудники посольств. С другой стороны, члены Исполкома участвуют в повседневной деятельности аппарата Исполкома под руководством его Председателя. Такое положение в некоторых случаях приводит к конфликту интересов, что, в свою очередь, может снижать эффективность действий этого органа.
Ключевой фигурой в Исполкоме МФСА является его Председатель, главное исполнительное лицо организации, который до настоящего времени назначается Президентом Фонда и является гражданином той страны, президент которой избран Президентом Фонда. Такое положение может измениться, если будет принято решение расположить штаб-квартиру Исполкома постоянно в одной из стран-членов Фонда при сохранении ротации поста Президента Фонда. Также может быть изучена возможность назначения на этот пост специалиста, не являющегося гражданином ни одной из стран Центральной Азии.
Для того чтобы секретариат Исполкома МФСА был в состоянии успешно выполнять расширенный мандат органа, он должен быть укреплен и превращен в действительно рабочий орган, оказывающий административную и техническую поддержку центральным органам Фонда. Желательно, чтобы сотрудники секретариата набирались на конкурсной основе не только среди граждан страны нахождения штаб-квартиры Фонда, но и чтобы специалисты из других стран Центральной Азии имели возможность быть нанятыми на некоторые посты в секретариате.
Исполком МФСА может содействовать и совершенствованию взаимодействия между структурными подразделениями системы МФСА, имеющимися на национальном уровне. Национальные филиалы МФСА в странах-членах, если им будут предоставлены достаточные полномочия, могли бы установить тесные рабочие контакты с соответствующими национальными отделениями МКВК и МКУР, с филиалами их научно-исследовательских и учебных центров с целью координации действий своих организаций и выработки согласованных подходов уже на национальном уровне. Развитие горизонтальных связей между учреждениями МФСА в каждой из стран-членов будет в свою очередь способствовать и улучшению взаимодействия в системе МФСА на региональном уровне.
Предполагается, что усиленный Исполком МФСА будет координировать связи всех организаций системы МФСА с международным сообществом и донорскими организациями. Это пожелание неоднократно высказывалось многими международными и донорскими организациями. Международные организации и доноры могли бы создать «консультативную группу» в целях упорядочения и достижения прозрачности в предоставлении и распределении донорской помощи организациям системы МФСА. Такая группа могла бы стать действенным инструментом при условии, что все основные доноры МФСА и региональных комиссий проявят желание принять в ней участие.
Предложения по совершенствованию деятельности МКВК и ее подразделений и улучшению их взаимодействия с другими региональными органами следует рассматривать с точки зрения содействия продвижению бассейнового подхода к управлению комплексным использованием водных ресурсов рек Амударья и Сырдарья. Итогом такого процесса, основанного на принципах интегрированного управления водными ресурсами, должно стать создание международных речных комиссий для бассейнов этих рек. Внедрение бассейнового принципа управления использованием водных ресурсов рек Сырдарья и Амударья началось еще в советский период, но еще не завершено. В целом, существуют многие предпосылки для ускорения перехода к сотрудничеству на уровне бассейновых комиссий для рек Амударья и Сырдарья.
В качестве первого шага предлагается расширить сферу ответственности МКВК, включив в нее, в дополнение к водохозяйственным вопросам, гидроэнергетические аспекты освоения ресурсов рек Амударья и Сырдарья. С этой целью, в состав МКВК могут быть введены руководители или старшие должностные лица энергетических ведомств стран-участниц, которые вместе со своими коллегами из водохозяйственных ведомств могли бы принимать совместно решения по всему комплексу вопросов, связанных с многоцелевым использованием водных ресурсов упомянутых выше рек. Затем они несли бы ответственность за выполнение принятых решений энергетическими ведомствами в своих странах, что дало бы возможность МКВК реально воздействовать на режим эксплуатации гидроузлов в верховьях рек Амударья и Сырдарья.
Включение представительства гидроэнергетического сектора в МКВК могло бы сопровождаться расширением географических границ зон управления исполнительных органов МКВК, Бассейновых водохозяйственных организаций (БВО) «Амударья» и «Сырдарья» путем распространения их компетенции на верховья рек Амударья и Сырдарья, где расположены гидроузлы комплексного назначения, регулирующие сток этих рек. При этом предполагается, что полномочия и функции БВО будут соответственно расширены таким образом, что со временем на их основе можно было бы создать международные бассейновые комиссии для рек Амударья и Сырдарья как подкомиссии реорганизованной МКВК.
Принятое в 2008 году решение о ротации руководителей и мест расположения исполнительных органов и подразделений МКВК среди стран-членов нацелено на достижение равного вовлечения всех стран региона в управление сотрудничеством в водном секторе региона. Ротация руководителей структурных подразделений среди стран-членов, вне всякого сомнения, заслуживает поддержки как абсолютно необходимый элемент управления международной организацией. Однако частая ротация мест расположения секретариатов МКВК, БВО «Амударья» и БВО «Сырдарья», а также исследовательских и учебных подразделений со сложившимися в них коллективами квалифицированных сотрудников, может привести к резкому снижению их способности выполнять поставленные перед ними задачи. Одно из возможных решений этой проблемы – это разовое перемещение всех секретариатов и других подразделений МКВК на постоянное расположение в заинтересованные страны-участницы. При этом по возможности, должен соблюдаться принцип равного географического распределения этих подразделений и должна соблюдаться международная ротация их руководителей. Также следовало бы практиковать набор в их штат на некоторые ключевые должности специалистов из других стран региона.
В будущем, если будут созданы международные речные бассейновые комиссии, в них должны быть представлены и ведомства, имеющие дело с окружающей средой.
В настоящее время, поскольку эти ведомства уже сотрудничают между собой в рамках МКУР, для установления рабочих отношений между двумя региональными комиссиями можно проводить, например раз в год, их совместные сессии. На этих сессиях могли бы увязываться те разделы их программ работ, которые имеют отношение к освоению и охране от загрязнения и истощения водных ресурсов. МКВК и МКУР могли бы выполнять совместно проекты, которые представляют для них обоюдный интерес или же принимать участие в выполнении некоторых проектов каждой из комиссий.
Создание при каждом БВО консультативно-совещательного органа в форме международного бассейнового совета или совета водопользователей, который предназначен для выработки рекомендаций для управляющего органа, будет также способствовать внедрению интегрированного управления водными ресурсами на бассейновом уровне. Для переходного периода можно рассмотреть возможность создания при МКВК общественного совета, наподобие того, что уже создан при МКУР. Вовлечение гражданского общества в выработку решений, принимаемых МКВК, и содействие их выполнению улучшит понимание общественностью целей сотрудничества в водном секторе и в конечном итоге обеспечит ее поддержку принципам интегрированного управления водными ресурсами.
В целом предлагаемые меры по улучшению механизма сотрудничества в водном секторе будут способствовать укреплению авторитета МКВК, повышению ее реального влияния на решение проблем комплексного использования водных ресурсов и повышению эффективности ее работы.
При рассмотрении возможностей улучшения взаимодействия МКУР с центральными органами МФСА и с МКВК следует учесть, что географически сфера действия МКУР выходит за границы бассейна Аральского моря и распространяется на всю Центральную Азию. Подтверждением этому служит то, что почти все программы и проекты комиссии затрагивают весь Центрально-азиатский регион, что создает определенные сложности при интеграции МКУР в МФСА, сфера действия которого распространяется только на часть этого региона. Видимо, этим, в частности, можно объяснить то, что МКУР действует достаточно автономно, хотя в центре ее внимания и остается бассейн Аральского моря. С другой стороны, есть и положительный момент в том, что деятельность комиссии распространяется на всю Центральную Азию, т.к. это позволяет связывать общие региональные процессы сотрудничества со специфическими проблемами бассейна Аральского моря.
Весьма желательно, чтобы МКУР согласовывала в той или иной форме с центральными органами МФСА и свои долгосрочные планы и программы с тем, чтобы предвосхищать при дальнейшем развитии своей деятельности возможное пересечение областей своих интересов с компетенциями МФСА и МКВК. В частности, будет, видимо, полезно оценить институциональные последствия ожидаемого вступления в силу Рамочной конвенции об охране окружающей среды для устойчивого развития в Центральной Азии для существующих механизмов сотрудничества в регионе. Будет также полезно заранее изучить, как создаваемый региональный центр МКУР по возобновляемым источникам энергии, в которые по определению входит и энергия водных потоков, будет взаимодействовать с существующими региональными институтами.
При уточнении мандатов МКУР и ее вспомогательных структур желательно внести в них такие изменения, которые позволили бы МКУР не только избежать пересечения сфер интересов с МКВК, но и наладить сотрудничество с ней. Например, можно предложить, чтобы МКУР и МКВК сотрудничали на постоянной основе в сборе, обработке, анализе и распространении данных и информации о состоянии водных ресурсов и их использовании в бассейне Аральского моря, а также возможно и по другим группам данных. Каждая из комиссий имеет свою базу данных, которые могли бы взаимно дополнить друг друга, а использование информации из объединенного банка данных улучшило бы качество и повысило достоверность аналитических исследований, выполняемых каждой из организаций.
Для улучшения взаимодействия МКУР с другими региональными структурами в рамках МФСА желательно активно вовлекать комиссию в процесс разработки и отбора проектов экологического направления для включения в ПБАМ-3, а затем и в выполнение, возможно совместно с Исполкомом МФСА и МКВК, вошедших в программу проектов.
Организационная структура МКУР хотя и проще структуры МКВК, но также нуждается в совершенствовании. Прежде всего, это относится к секретариату и НИЦ МКУР. В дополнение к уже практикующейся ежегодной ротации Председателя МКУР среди руководителей природоохранных ведомств стран-членов следует рассмотреть возможность введения международной ротации для руководителей секретариата и НИЦ МКУР. В случае, если эти органы будут размещены не в одной стране, что имеет место в настоящее время, это позволило бы более равномерно распределить структурные подразделения МКУР по региону.
Сотрудниками секретариата и НИЦ МКУР, как ожидается, будут, в основном, граждане тех стран, где будут располагаться эти органы. Но с целью создания действительно международных учреждений из секретариата и НИЦ МКУР, было бы желательно зарезервировать в их штате должности для специалистов из других стран-членов.
Заключение
Пути совершенствования существующего механизма сотрудничества в рамках МФСА будут выявляться в процессе обсуждения возможных подходов к его улучшению и обновлению, поиска взаимоприемлемых решений и определения путей их выполнения.
Не только целесообразным, но необходимым вариантом является принятие единого «институционального» соглашения (взамен Соглашения 1999 года), которое определило бы статус и вопросы функционирования органов регионального сотрудничества – будь то подлежащие совершенствованию существующие органы (предложение А) или органы новой Организации (предложения группы Б).
Перестроенный организационный механизм должен стать вкладом в создание последовательной и эффективной трехуровневой системы правового регулирования, органично сочетающей региональный, бассейновый и двусторонний уровни сотрудничества государств.
Список использованных источников:
- ec-ifas.org;
- gtz.de;
- unecce.org;
Нарбаев М.Т. — ИД МФСА в РК
